Como financiar programas de defesa industrial em França, fora do LPM 2024-2030?

Um número crescente de vozes levanta-se hoje em França para apontar as inadequações relativas aos programas de defesa industrial, tendo sido objecto de difíceis arbitragens para respeitar o envelope de 413 mil milhões de euros da muito recente Lei de Programação Militar 2024-2030, obtido através de duras lutas do Ministro das Forças Armadas, Sébastien Lecornu, do Ministério das Finanças.

Assim, se o LPM 2024-2030 faz parte de um orçamento em rápido crescimento, parece que as tensões internacionais, o ritmo tecnológico, e mesmo os riscos de conflito, aumentaram muito mais rapidamente nos últimos anos, num contexto de restrições orçamentais essenciais. , enquanto a dívida soberana francesa excedeu 110% do PIB e os défices públicos não conseguiram cair abaixo dos 3%.

Na verdade, o LPM e o seu envelope orçamental parecem hoje ser o limite máximo daquilo que os exércitos franceses e a indústria de defesa nacional podem esperar obter nos próximos anos.

Mas o que aconteceria se existisse um modelo alternativo, complementar ao LPM, capaz de apoiar o financiamento destes programas industriais de defesa que hoje faltam, e de apoiar a indústria de defesa enriquecendo o seu catálogo, sem consumir o LPM, e sem desestabilizando as contas públicas? Impossível? No entanto, é isso que as Cápsulas de Desenvolvimento do Programa de Defesa, ou CDPDs, oferecem!

A transformação rápida e radical do contexto geopolítico e tecnológico militar global, que surpreendeu os exércitos ocidentais

Se os equilíbrios estratégico, geopolítico e tecnológico, herdados do fim da Guerra Fria, persistem há quase trinta anos, têm sido, nos últimos anos, profundamente postos em causa, pela emergência de novas grandes potências militares como a China, a chegada de novas tecnologias estruturantes de defesa, como os drones, e o retorno a uma lógica de confronto em bloco, como no auge da Guerra Fria.

Ao fazê-lo, enquanto a Rússia, a China e a Coreia do Norte desenvolveram rapidamente os seus exércitos e as suas tecnologias de defesa, o Ocidente, há muito atolado na doutrina dos benefícios da paz, e nos conflitos periféricos assimétricos, no Iraque e no Afeganistão, permitiu que a sua a erosão dos exércitos e do seu avanço tecnológico, abrindo a porta a desafios à hegemonia ocidental, o que poderá levar a grandes conflitos.

Na verdade, a maior parte dos exércitos ocidentais foram surpreendidos, com a notável excepção da Coreia do Sul e de Israel, numa situação de conflito ininterrupto desde a década de 50, e têm tentado, desde há vários anos, compensar o atraso acumulado, e compensar o atraso acumulado. reconstruir uma ferramenta de defesa suficiente para conter todas as ameaças.

Para muitos países, especialmente na Europa, esta reconstrução revela-se difícil, com restrições orçamentais, políticas e sociais, bem como com o peso das dívidas soberanas e dos défices públicos acumulados nas últimas décadas, impossibilitando a sua emissão. financiar esta transformação necessária, num prazo particularmente curto.

Um LPM ambicioso 2024-2030, mas insuficiente para responder às mudanças nas ameaças e nas tecnologias de defesa

Em França, esta reconstrução começou, timidamente, a partir de 2017, com uma trajetória traçada pelo Presidente Macron, destinada a dotar os exércitos franceses dos meios necessários para iniciar a sua reconstrução, através do LPM 2019-2025.

Embora isto tenha sido quase totalmente executado, uma novidade para o país, a eficácia dos aumentos orçamentais acordados foi fortemente corroído pelas consequências da crise da Covid e, especialmente, pelo aumento inflacionário que se seguiu.

Em 2023, o novo governo e o Ministro das Forças Armadas, Sébastien Lecornu, apresentaram uma nova Lei de Programação Militar, ainda mais ambiciosa. Na verdade, isso LPM 2024-2030, tem um envelope global de 413 mil milhões de euros, e planeia elevar o orçamento do exército para 67 mil milhões de euros em 2030, o dobro do que era em 2016.

Permite também financiar o lançamento de numerosos programas importantes, como o Rafale F5 e seu drone de combate, o porta-aviões de nova geração, os novos submarinos de mísseis nucleares, os helicópteros H160M e os barcos de patrulha oceânica.

Além disso, foram assegurados os principais programas em curso, como os programas Scorpion e Caesar MkII do Exército, os programas FDI e SSN Suffren da Marinha Francesa, e os programas Rafale, A400M e A330 MRTT da Força Aérea.

Contudo, as necessidades são tais, e a pressão tecnológica e operacional tão intensa, que os limites deste LPM 2024-2040 rapidamente se tornaram aparentes, seja pela impossibilidade de o Exército renovar e reforçar a sua componente blindada pesada de lagartas, de a Marinha Nacional adquirir o essencial segundo porta-aviões, e de o Exército Aéreo expandir a sua frota de caças.

Em particular, este LPM permanece enquadrado por o formato dos exércitos estabelecido pelo Livro Branco de Defesa de 2013, num contexto internacional alheio ao que é hoje.

Um modelo alternativo para financiar grandes programas fora do LPM

Para além de uma mudança política radical a favor dos exércitos, que nenhum dos principais partidos políticos franceses previu no seu programa eleitoral, parece, hoje, impossível para a França ir além dos objectivos definidos por este LPM 2024-2030, e pela sua globalidade. envelope orçamental de 413 mil milhões de euros.

Na verdade, a resignação parece ter prevalecido agora em toda a tecnosfera de defesa francesa, sabendo que este LPM levará a um inevitável rebaixamento militar e diplomático do país, bem como a sua indústria de defesa, nos próximos anos, seja enfrentando potenciais adversários, como a China e a Rússia, mas também enfrentando alguns dos seus aliados, como a Alemanha, a Coreia do Sul, a Turquia ou a Polónia.

Contudo, existe um modelo alternativo, a Cápsula de Desenvolvimento do Programa de Defesa, ou CDPD, complementar ao LPM, e capaz de libertar recursos e espaços para colmatar a totalidade ou parte dos impasses criados, bem como aproveitar determinadas oportunidades que não conseguiram. foram planejados durante seu projeto.

A Cápsula de Desenvolvimento do Programa de Defesa, ou CDPD, para supervisionar e proteger o desenvolvimento de programas fora do LPM

Sendo o LPM uma base mínima imóvel para garantir uma transformação mínima dos exércitos e da indústria de defesa, a Cápsula de Desenvolvimento do Programa de Defesa tem a função de criar um ambiente autónomo e seguro, para desenvolver determinados programas industriais de defesa, sem esgotar os recursos do LPM.

Em resumo, o CDPD constitui, portanto, de certa forma, um mini-LPM autónomo, com um âmbito limitado a um único programa industrial, que teria o seu próprio ambiente de decisão e o seu próprio modelo de financiamento.

Equilibrar despesas e receitas para o orçamento do Estado, por programa industrial de defesa

Não podendo usufruir dos créditos atribuídos ao Ministério das Forças Armadas pela Lei de Programação Militar, a CDPD deverá ter um modelo de financiamento próprio. Isto pode assumir diferentes formas, por exemplo, em torno de uma empresa de financiamento dedicada ao seu desenvolvimento, contando com capital privado ou misto, como as empresas de projeto estudadas em 2014 pela DGA.

Porém, seja qual for o modelo utilizado, ele deverá, na entrega dos equipamentos às Forças Armadas, passar por financiamento público. Para respeitar o princípio da neutralidade orçamental, é portanto necessário obter um saldo orçamental positivo, ou seja, receitas e poupanças orçamentais geradas pelo programa, superiores às despesas que gera para o Estado.

Este tópico foi desenvolvido inúmeras vezes neste site. Recorde-se que, do ponto de vista macroeconómico, o saldo orçamental dos programas industriais de defesa franceses ronda os 65% das despesas, tendo em conta os impostos diretos, e os impostos e encargos sociais aplicáveis ​​aos salários dos empregos em França.

A isto acrescenta-se um coeficiente multiplicador keynesiano sobre estes dois recursos, sabendo-se que a indústria de defesa está muito pouco exposta às importações, na sua Cadeia de Fornecimento, permitindo concentrar a maior parte dos ciclos primários, dentro da própria empresa, na economia nacional. e, portanto, exposto à captura fiscal e social francesa.

Mudando paradigmas em torno da cooperação industrial de defesa internacional

Compreendemos, a partir deste valor, que para alcançar a neutralidade orçamental, em torno de uma Cápsula de Desenvolvimento do Programa de Defesa, é portanto essencial integrar, durante a própria concepção do programa, e do seu modelo orçamental, parceiros estrangeiros, de forma a gerar 35% adicionais recursos para o estado, devido à aquisição desses equipamentos para exércitos estrangeiros.

No entanto, esta abordagem é raramente utilizada em França, ao passo que é mais frequentemente utilizada noutros países, como a Itália, o Reino Unido e especialmente na Alemanha. Assim, para ganhar o contrato norueguês para 4 submarinos Tipo 212 NFS, Berlim não hesitou em investir diretamente nele, encomendando dois submarinos do mesmo modelo, para a Bundesmarine, e em assumir a responsabilidade por eles.

No final, as receitas orçamentais e sociais geradas pela construção dos seis submarinos terão compensado em grande parte o investimento em I&D e os custos de aquisição dos dois submarinos alemães, sem que seja necessário drenar outros recursos do Ministério da Defesa. ou do estado federal alemão.

Também os Estados Unidos sabem utilizar perfeitamente este modelo, inclusive atribuindo ajuda orçamental directa a alguns dos seus aliados para aquisição de equipamento americano. Isto é particularmente o que Lloyd Austin, o Secretário da Defesa, está a tentar fazer hoje nas Filipinas, ao prometer ajuda de 500 milhões de dólares, para retirar o Gripen e o KF-21 da mesa e impor o F-16V.

Em qualquer caso, em torno deste modelo, a França tem uma vantagem considerável. Com efeito, os défices sociais sistémicos, compensados ​​todos os anos pelo orçamento do Estado, permitem integrar os encargos sociais na equação orçamental de um programa, como poupanças que valem receitas para o orçamento do Estado, permitindo atingir um equilíbrio orçamental de 65%, e não 35%, como na Alemanha, e 25% nos Estados Unidos.

Ao fazê-lo, basta concretizar, no âmbito de um programa, um compromisso de parceria, em torno da exportação de equipamentos, equivalente ou superior a metade dos investimentos franceses, para obter um saldo orçamental positivo ou nulo, permitindo apagar o orçamento orçamental influência do programa no orçamento do Estado.

Note-se que os paradigmas hoje utilizados pela França, nomeadamente em torno dos programas FCAS ou MGCS, não trazem, nesta área, qualquer benefício em termos do peso relativo dos investimentos realizados no orçamento do Estado. Pelo contrário, ao distribuir receitas ligadas às exportações aos parceiros, este modelo tende a reduzir consideravelmente as hipóteses de se alcançar um saldo orçamental positivo, como é o caso hoje, por exemplo, do programa Rafale.

Três categorias de programas elegíveis para CDPD

Assim estruturado, seria possível à França lançar o estudo e as negociações para vários CDPD suscetíveis de fornecer soluções de equipamentos para três categorias de programas, atualmente sem solução.

A primeira categoria diz respeito a programas perfeitamente identificados pelos exércitos, mas atrasados ​​ou deixados de lado durante as decisões orçamentais em torno do LPM. Podem ser programas novos, ou programas complementares a outros integrados no LPM, para ampliar o seu volume.

A segunda categoria diz respeito às oportunidades de exportação identificadas pelos fabricantes e que poderiam materializar-se se os exércitos franceses participassem. Este é, aqui, tipicamente um quadro semelhante ao dos submarinos noruegueses, tendo permitido à Bundes Marine receber dois novos submarinos, sem impactos no orçamento federal.

A terceira categoria, por último, diz respeito ao desenvolvimento e produção de equipamentos que respondam a necessidades emergentes, não identificadas durante a concepção do LPM, de forma a permitir que exércitos e industriais permaneçam em contacto tecnológico e operacional com os tempos impostos por outros exércitos. ou outros industriais.

No entanto, para além das categorias de elegibilidade, o desenvolvimento de um CDPD terá de responder a certos constrangimentos, em particular para os exércitos, que devem ser capazes de integrar eficazmente novos equipamentos no seu inventário e, portanto, ter os recursos humanos e capacidades de manutenção necessários para esse.

Note-se que os custos de manutenção e implementação, pelo menos durante o actual LPM, poderiam ser cobertos segundo um modelo comparável ao das aquisições de equipamentos, por um saldo orçamental positivo ligado quer a reservas orçamentais positivas ligadas à aquisição de equipamentos no cenário de exportação, ou pelas receitas geradas pela sua manutenção em relação à indústria francesa, para equipamentos em serviço no exterior.

Dar novamente aos exércitos e aos industriais canais de cooperação

O CDPD proporciona um modelo orçamental sustentável para financiar grandes programas de equipamento de defesa, fora da trajetória traçada pelo atual LPM. Permite também reestruturar a ligação entre os fabricantes e as forças armadas em termos de gestão dos programas.

Na verdade, embora os industriais e os militares trabalhem frequente e eficazmente em França em programas para os exércitos nacionais, a cooperação no apoio às exportações é muito mais difícil.

Assim, é raro, para não dizer excepcional, que os exércitos franceses decidam equipar-se com equipamentos não planeados, para apoiar a sua carreira exportadora. Nesta área, se o Exército aceitasse adquirir 5 Canhões César em meados dos anos 90, para lançar contratos de exportação, os veículos blindados Scarabee da Arquus e Titus da Nexter, as corvetas e submarinos Gowind 2500 Scorpene do Naval Group, ou mesmo o Super -Mirage 4000 da Dassault, foram rejeitados pelos Exércitos, embora todos tivessem um potencial de exportação significativo, levando a trajetórias comerciais muito díspares.

A CDPD permitiria, pelo contrário, ligar os dois, numa trajectória comum, permitindo nomeadamente às Forças Armadas equiparem-se com determinados equipamentos até agora reservados, sem terem de abdicar de outros equipamentos previstos, e aos fabricantes convencer as Armadas da capacidade de se munirem de equipamentos com perspectivas de exportação certificadas no futuro (desde que já encomendados por pelo menos um parceiro da CDPD), sem que isso também conduza a quaisquer renúncias.

Por exemplo, o CDPD teria permitido à Marinha Francesa completar o programa FREMM, para 13 unidades, assumindo o desenvolvimento do FTI, que desde então se tornou FDI, para cinco exemplares destinados à frota francesa, uma vez que a Grécia tinha encomendado suas três unidades. Em última análise, este modelo teria permitido à Marinha ter 20 fragatas de primeira linha, em vez de 15, apoiando ao mesmo tempo a actividade de exportação do Grupo Naval e a actividade dos seus gabinetes de design.

Conclusão

Obviamente, a Cápsula de Desenvolvimento do Programa de Defesa, aqui apresentada, representa apenas um esboço do modelo que pode ser concebido em torno deste paradigma. Em particular, a organização da fonte de financiamento, e a qualidade exigida da análise prospectiva em termos de receitas orçamentais e sociais geradas, exigirão estudos detalhados, que cubram todos os aspectos, especialmente a sustentabilidade orçamental.

A verdade é que este diagrama conceptual poderia permitir a criação de um segundo modelo de programação militar industrial, desta vez variável e complementar à programação firme do LPM. Isto permitiria aos industriais e aos militares procurar recursos e parceiros, e assim responder, de forma dinâmica, aos diferentes requisitos necessários à autorização para a criação do CDPD.

Além disso, este modelo dinâmico permitiria libertar energias, mas também aumentar a assunção de riscos destes dois actores, nestas áreas competitivas, comercialmente falando, e determinantes no campo de batalha, e assim, evitar a trajectória de desclassificação que parece estar hoje tomando forma sob os pés do país.

Por fim, pela sua natureza, este modelo em nada interfere na execução do LPM, que continua a ser o alicerce sobre o qual se constrói o esforço de defesa, e não representa, como tal, qualquer risco para o mesmo, quer durante a fase de estudos necessários. para sua implementação e durante sua execução.

Artigo de 2 de agosto em versão completa até 15 de setembro de 2024