Le Général Nick Carter, Chef d’Etat-Major des armées britanniques, a appelé à plus de sincérité dans la conception des documents servant de base à l’action politique en matière de Défense, alors qu’il s’exprimait face au Royal United Defense Institute, ce 6 novembre. En particulier, il entend que ces documents éminemment politiques soient exacts quand à l’état de préparation réel des forces, leurs capacités à être déployées objectivement évaluées, comme l’évolution des forces dans le monde auxquelles les forces britanniques pourraient se retrouver confrontées.
Au Royaume-Unis comme en France et dans une majorité de pays occidentaux, les gouvernements ordonnent la rédaction de revues stratégiques et de Livres Blancs pour articuler l’action politique, et les arbitrages qui seront fait concernant les armées, leurs formats et leurs équipements, dans les années à venir. Mais à Londres comme à Paris, cet exercice a, petit à petit, était dévoyé de sa fonction première qui est de confronter une evaluation objective des moyens disponibles, aux moyens nécessaires pour faire face aux différents scénarios envisagés et hiérarchisés dans ces études. En effet, aujourd’hui, les gouvernements, souvent nouvellement élus, arrivent la plupart du temps avec « la solution », à savoir l’investissement accordé aux armées, avant d’entamer l’analyse, et imposent de fait un biais très dommageable à la valeur de ces documents, ainsi qu’a la pertinence de la réponse qui est apportée dans les arbitrages politiques concernant l’effort de Défense. Ceci expliquant en grande partie l’état de délitement des armées européennes aujourd’hui.
Ainsi, en France, l’exercice traditionnel repose sur la rédaction d’un Livre Blanc sur La Défense et la Sécurité Nationale, le dernier ayant été rédigé en 2013, et appliqué en 2014. Ce LBDSN 2013 ne déroge pas, pas plus que les précédents, à l’inversion de protocole précédemment exposée : Commandé par le président Hollande peu après son élection, il avait pour fonction de justifier la poursuite des économies faites sur le budget des armées. Et pour y parvenir, le format des armées, et des grands moyens à leurs dispositions, prônés par ce document, reposait sur une analyse particulièrement optimiste de l’évolution des tensions militaires et sécuritaires dans le Monde. Pourtant, en 2013, plusieurs indices majeurs permettaient d’anticiper les événements des années à venir, comme l’augmentation rapide du budget des armées en Russie et en Chine, le nombre de programmes de recherche et développement d’équipements de Défense dans ces pays, les projections économiques et technologiques les concernants (surtout la Chine), ainsi que le glissement lent mais notable du discours de leurs dirigeants vers plus de défiance vis-à-vis de l’occident. L’anticipation du retour du terrorisme islamiste au Moyen-Orient et en Europe était également possible, en observant les évolutions politiques et religieuses en Irak, en Egypte, et dans de nombreux pays de la région sud saharienne.
Mais l’ensemble de ces éléments furent ignorés ou minimisés dans la rédaction du LBDSN français en 2013, qui s’avéra dès lors obsolète à peine fut-il publié et présenté au président français au printemps 2014, c’est à dire après l’annexion de la Crimée par les forces spéciales russes et les interventions françaises au Mali (opération Serval) et en Centre-Afrique (opération Sangaris). Malgré cela, il continua de servir de Bible pour l’évolution des armées françaises, et il faudra attendre les attentats terroristes de 2015 à Paris, revendiqués par l’Etat Islamiques, pour que la déflation des effectifs engagées soient suspendue. Entre temps, la Russie entraina le Donbass dans un conflit sécessionniste avec Kiev, les tensions entre la Russie et l’OTAN, notamment autour des pays Baltes, s’accentuèrent, et la Chine entama la revendication ferme de la mer de Chine, passant de l’évocation de la règle des 9 traits à la construction de bases sur des récifs artificiels dans la zone. Pourtant, là encore, le LBDSN 2013 resta la seule référence employée, comme ce fut le cas jusqu’à l’élection du président Macron en 2017.
Si ce dernier affichait des ambitions plus importantes concernant l’investissement de Défense, il appliqua la même méthode que ses prédécesseurs, avec une solution édictée avant d’avoir l’analyse. En effet, Emmanuel Macron commanda une revue stratégique à peine fut-il nommé président de la République, en y imposant toutefois 2 restrictions : le respect du format du LBDSN 2013, et des investissements respectants ses engagements de campagne, à savoir atteindre les 2% de PIB concernant l’effort de Défense en 2025, conformément aux engagements de la France au sein de l’OTAN. De fait, le Revue Stratégique 2017, si elle apporte quelques éclaircissements sur des dossiers à évolution rapide, comme le Cyber ou le Spatial, n’était pas autorisée à décrire clairement l’état dans lesquels se trouvaient les armées françaises, ni l’évolution réelle des menaces.
La Loi de Programmation Militaire qui s’en suivit respectait, de fait, les engagements d’augmentation du budget des armées pris lors de la campagne présidentielle, à savoir +1,7 Md€ par an à partir de 2019 jusqu’en 2023, puis +3 Md€ jusqu’en 2025. Mais le format des forces, comme par exemple l’objectif de 200 chars de combat, de 15 frégates de premier rang, ou de 225 avions de chasse, définis par le Livre blanc en 2013, restaient, eux inchangés, alors que dans le même temps, les forces russes passaient de 900 à 2700 chars de combat et en perçoivent plus de 150 supplémentaires chaque année, et la Chine de 25 frégates et destroyers à 85, produisant tous les 2 ans et demi l’équivalent de la flotte combattante de la Marine nationale.
On le voit, l’appel du chef d’Etat-major des armées britannique pour plus de sincérité dans les revues stratégiques et autres Livres blancs, s’applique également à la France, comme à l’ensemble des pays européens. D’ailleurs, depuis quelques mois, on constate que l’ensemble des chefs d’Etat-Major français alertent sur le format trop restreint des forces et des moyens pour être en mesure de répondre à l’ensemble des engagements auxquels ils doivent faire face, ainsi qu’à la détérioration rapide de la situation sécuritaire internationale, y compris en Europe. Le Politique va devoir cesser d’utiliser l’alibi des Revues Stratégiques pour justifier ses arbitrages.
Les documents de bases, comme les RS et LBDSN, doivent être rédigés en toute indépendance par un collège d’experts, associant militaires, parlementaires et personnalités légitimes pour y participer (universitaires, économistes, spécialistes reconnus), et disposer de mécanismes pour justifier leur mise à jour lorsque la situation l’impose. Le gouvernement devra alors répondre aux constats de la Revue Stratégiques, et/ou aux recommandations du Livre Blanc, en les transposant en Loi de Programmation Militaire, constituant dés lors la réponse politique à une analyse objective, et engageant la responsabilité de ces mêmes politiques si cette réponse venaient à s’avérer insuffisante face à l’avenir prévisible. Pas sûr, toutefois, que cette approche, reposant sur le bon sens, soit un jour mise en oeuvre par un quelconque gouvernement…